Bakgrund till beslut A 35/17

NN är anställd som polisinspektör hos Polismyndigheten och arbetar som bombtekniker vid nationella bombskyddsgruppen i Stockholm. Sedan omkring två år tillbaka anlitas han av Active Driving 365 AB (Active Driving) som instruktör i säker och sparsam körning. Han utför bisysslan när han är ledig från sitt ordinarie arbete och beräknad årsinkomst för arbetet som instruktör uppgick för år 2016 till cirka 20 000 kronor. I oktober 2016 fattade Polismyndigheten beslut om att bisysslan som instruktör i bilkörning inte var förenlig med hans anställning och att han därför skulle upphöra med den. Som skäl angavs att det fanns ett klart samband mellan NN:s arbetsuppgifter hos Polismyndigheten och hans bisyssla. NN:s polisanställning kan medföra en risk för att det av möjliga kunder ses som en garanti för kvaliteten på de tjänster NN och Active Driving erbjuder. Hans polisanställning kan även uppfattas som en fördel i konkurrenshänseende i förhållande till andra aktörer på marknaden samt att det kan uppfattas som att han drar fördel av sin statliga anställning i sin privata verksamhet.

Bakgrund till beslut A 41/17

NN är anställd som polisinspektör hos Polismyndigheten och arbetar som utredare på familjevåldssektionen i Skåne. Hans huvudsakliga arbetsuppgifter består av utredning av barnpornografiskt övergreppsmaterial samt utredning av brott i nära relationer. Bisysslan består i att han är aktieägare och styrelseordförande i Lajks AB (Lajks). Han deltar i styrelsearbetet och vid företagets internutbildningar cirka fyra dagar om året. Inkomsten från bisysslan uppskattas till cirka 5 000 kronor per år. Lajks kunder är enskilda skolor, kommuner och landsting till vilka bolaget säljer föreläsningar som hålls för elever, personal och föräldrar på skolor. Föreläsningarna handlar om nätetik och risker och möjligheter på internet och syftar till att förebygga olika typer av kränkningar på nätet. Lajks engagerar poliser som föreläsare som kan berätta om fall som de arbetat med vid Polismyndigheten. NN:s bisyssla har tidigare varit godkänd. I februari 2017 fattade Polismyndigheten beslut att bisysslan inte var förenlig med hans anställning och att han därför skulle upphöra med den. Som skäl för beslutet anfördes följande. Lajks verksamhet har beröringspunkter med Polismyndighetens kärnuppgifter att förebygga och förhindra brott. NN skulle inom ramen för sin anställning komma i fråga för motsvarande arbetsuppgifter, till exempel att informera på skolor. Att flera av personerna som är knutna till Lajks har en anställning hos Polismyndigheten, vilket framgår av hemsidan och vetskapen om personalens polisbakgrund kan anses utgöra en konkurrensfördel i förhållande till andra företag på marknaden. Polisbakgrunden kan vidare uppfattas som en garanti för utbildningarnas kvalitet av dem som anlitar företaget. Att NN drar otillbörlig fördel av sin statliga anställning i bisysslan utgör en påtaglig risk för förtroendeskada enligt Polismyndigheten.

AD:s skäl i båda besluten

AD redogör för den aktuella bestämmelsen, 7 § LOA, de bakomliggande förarbetena (bland annat SOU 1969:6, prop. 1970:72, SOU 2000:80 s. 145) samt den praxis som utvecklats på området (se AD 1989 nr 123, AD 2004 nr 108, 2005 nr 55) som i likhet med de förevarande två målen handlade om näringsverksamhet som bisyssla. AD inleder med att poängtera att enbart det förhållandet att en statsanställd engagerar sig i näringsverksamhet inte i sig medför att det ska betraktas som en förtroendeskadlig bisyssla. Det avgörande för om bisysslan är förtroendeskadlig eller inte, är vilka beröringspunkter av betydelse för förtroendet för opartiskheten i arbetet vid myndigheten som finns mellan bisysslan och den statsanställdes aktuella arbetsuppgifter, hans eller hennes kollegor eller verksamheten vid främst den myndighetsenhet där den statsanställde arbetar.

AD framhåller att polisväsendet otvivelaktigt är sådan offentlig verksamhet som har allmänhetens ögon riktade på sig. Innehållet i polisverksamheten som i stor utsträckning innefattar myndighetsutövning mot enskilda och även har vissa inslag av rättskipande uppgifter, är sådant att det måste ställas stora krav på att allmänhetens förtroende för polisens opartiskhet kan upprätthållas. Rent generellt kan det därför sägas att riskgraden för förtroendeskada på grund av bisysslor är hög när det gäller polismän och att endast förhållandevis små risker för förtroendeskada bör accepteras, men det måste enligt AD ändå göras en samlad bedömning i det enskilda fallet.

AD gör härefter en riskbedömning av de båda enskilda fallen.

I det första beslutet (A 35/17) rörande bilkörning i inhägnat område, konstaterar AD att det inte verkar finnas några direkta beröringspunkter av betydelse mellan NN:s arbete som bombtekniker i Stockholm och hans bisyssla med körutbildning på ett inhägnat område i närheten av Arlanda. Körutbildningen är inte heller såvitt framkommit föremål för Polismyndighetens arbete med trafikövervakning. Det framgår inte på bolagets hemsida att NN är polis och han har inte själv uppgett sig ha körutbildning för Active Driving. Enligt AD kan det i en storstadsregion som Stockholm, inte antas vara allmänt känt, bland Active Drivings kunder eller andra relevanta kretsar, att NN är polis och har körutbildning för Active Driving.

Den omständigheten att NN eller företaget kan få konkurrensfördelar genom att poliser är engagerade i verksamheten kan inte i sig antas påverka förtroendet för opartiskheten i arbetet vid Polismyndigheten. Risken att någon skulle få föreställningen att Polismyndigheten skulle särbehandla bolaget Active Driving eller dess kunder eller eventuella konkurrenter, framstår enligt AD:s mening som mycket ringa. Slutligen anses bisysslan som förväntas uppgå till en årsinkomst om 20 000 kronor vara av mindre omfattning.

AD kommer därför fram till att risken för förtroendeskada som NN:s bisyssla kan innebära, får anses så låg att den är acceptabel. Polismyndighetens beslut bör därför tills vidare inte gälla. Målet förklaras vilande i väntan på att parterna har slutfört tvisteförhandlingarna.

Även i det andra beslutet (A 41/17) kommer AD fram till samma beslut med följande resonemang. Mellan verksamheten vid familjevåldssektionen i Skåne och NN:s egen verksamhet i Lajks finns inga direkta beröringspunkter av betydelse för förtroendet för opartiskheten i arbetet vid Polismyndigheten. NN har i bisysslan bara kontakt med bolagets styrelse och personal och den sporadiska kontakt han har med anlitade poliser ger inte anledning att ifrågasätta förtroendet för opartiskheten i polisverksamheten i Skåne. Då NN har ett betydande inflytande över Lajks verksamhet bedöms förtroendeskadligenheten även i de delar som NN inte personligen deltar i. AD finner att det inte har någon betydelse ur förtroendeskadlighetssynpunkt att Polismyndigheten själv skulle kunna göra motsvarande arbete som Lajks utför eller beordra NN att inom ramen för sin anställning att utföra arbetet. Därtill kommer att föreläsandet vid Lajks innebär ett användande av den grundlagsskyddade yttrandefriheten.

Det är osannolikt att allmänheten eller deltagarna vid föreläsningarna skulle få föreställningen att ianspråktagandet av Lajks skulle leda till en mer eller mindre förmånlig behandling vid kontakt med Polismyndigheten. Att poliser vid Lajks föreläsningar kan berätta om ärenden hos Polismyndigheten är enligt AD:s mening inte ägnat att ifrågasätta opartiskheten i arbetet vid Polismyndigheten. Inte heller den omständigheten att Lajks kan få konkurrensfördelar genom att poliser är engagerade i verksamheten kan antas påverka förtroendet för opartiskheten i arbetet vid Polismyndigheten.

Arbetsgivarverkets kommentar till de båda besluten

Regler om förbud mot förtroendeskadliga bisysslor inom den offentliga sektorn har till syfte att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndigheternas opartiskhet. De skall alltså ta till vara intressen som ligger utanför förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det handlar i stället om förhållandet mellan medborgarna och myndigheterna och om att tillgodose det allmänna intresset av saklighet och opartiskhet i utövandet av offentlig verksamhet.

Såsom AD också har anfört i skälen till de interimistiska besluten är det viktigt att allmänheten har förtroende för polisen och det har därför i praxis slagits fast att riskgraden för förtroendeskada på grund av bisysslor är hög när det gäller polismän. Endast förhållandevis små risker för förtroendeskada bör accepteras. Som alltid måste det göras en samlad bedömning i det enskilda fallet.

Besluten i AD avviker från den praxis som Polismyndigheten tidigare tillämpat, där stor försiktighet har iakttagits när det gäller att hålla utbildning eller driva verksamhet i ämnesområden som berör polisverksamhet. Besluten skiljer sig även från de lokala parternas hittillsvarande gemensamma uppfattning att man inte i sin bisyssla ska kunna dra fördel av sin statliga anställning och därför inte hålla utbildning i sådant som tangerar polisarbetet . Vidare har JK i beslut anfört att det i uttrycket "opartiskhet" bland annat ligger "ett krav på att tjänstemannen inte får i sin privata verksamhet draga fördel av sin statliga anställning". Det är också intressant att notera att AD i besluten hänvisar till ett tidigare avgörande, AD 2004 nr 108 där domstolen tillmätte just uttalandet "dra fördel av sin statliga anställning i den tänkta bisysslan" betydelse. I det sammanhanget ansåg AD att bisysslan kunde accepteras bland annat mot bakgrund av att det inte varit utrett att arbetstagaren skulle kunna dra fördel av sin statliga anställning. I de nu aktuella fallen ansåg AD att det inte kunde antas påverka förtroendet för opartiskheten att arbetstagaren kunde få konkurrensfördelar genom sina anställningar vid Polisen.

Konsekvensen av AD:s beslut blir att det måste finnas uppenbara beröringspunkter mellan utövandet av näringsverksamheten och polisanställningen för att bisysslan ska anses vara otillåten. Det kan till exempel vara fråga om en trafikpolis som bedriver släpvagnsförsäljning på en mindre ort.

I beslutet rörande Lajks hänvisas till SOU 2000:80, s. 138. Av avsnitt 6.1 framgår att bisyssleregeln i ett regeringsbeslut från 1999 prövats i förhållande till rätten enligt tryckfrihetsförordningen att skriva och ge ut tryckta skrifter. Slutsatsen blev att verksamhet som sker i enlighet med tryckfrihetsförordningens bestämmelser alltid är tillåten. I avsnitt 7.5.1 görs en hänvisning till regeringsformens bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna såsom yttrandefriheten. Denna rättighet kan under vissa förutsättningar inskränkas genom lag. Att stoppa förtroendeskadliga bisysslor tillhör inte de ändamål som enligt RF kan rättfärdiga en inskränkning av fri- och rättigheterna. Det är värt att notera att AD i detta fall hänvisar till yttrandefriheten i grundlagen för att motivera att bisysslan är tillåten.

Det bör dock tilläggas att det endast är fråga om interimistiska beslut och att det av det skälet inte bör dras alltför långtgående slutsatser.

Mer information

För ytterligare information om innehållet i detta "Arbetsgivarverket informerar" kontakta arbetsrättsjurist Maria Tingnell, telefon 08-700 14 66 eller biträdande chefsjurist Hedda Mann, telefon 08-700 13 71.