Omständigheter i de aktuella rättsfallen

AD 2019 nr 39 – ”polisen 1”

En polis sades upp då hon efter en förnyad säkerhetsprövning inte längre uppfyllde kraven på att inneha en anställning som var placerad i skyddsklass. Skälen till själva säkerhetsbeslutet var kända, nämligen att polisen hade en parrelation med en kriminell man och att hon hjälpt till i brottmålsprocessen mot honom. Omständigheterna var i väsentliga delar ostridiga. Någon möjlighet att omplacera arbetstagaren fanns inte. Bland annat fråga om säkerhetsbeslutets betydelse för uppsägningsbeslutet.

AD fann att det förelåg saklig grund för uppsägning.

AD 2021 nr 63 – Migrationsverket

Efter en förnyad säkerhetsprövning beslutade Migrationsverket att en säkerhetssamordnares inplacering i aktuell säkerhetsklass skulle upphöra. Arbetstagaren erbjöds omplacering till en icke säkerhetsklassad befattning som migrationshandläggare, men tackade nej. Därefter blev han uppsagd på grund av personliga skäl. Skälen till själva säkerhetsbeslutet var initialt okända men framkom under processens gång. Arbetsgivaren påstod att det framkommit uppgifter om att säkerhetssamordnaren bland annat hade gjort illojala uttalanden om arbetsgivarens säkerhetsarbete. Detta bestred arbetstagaren, varför ord stod mot ord. Även fråga om tvåmånadersfristen.

AD fann inte att det förelåg saklig grund för uppsägning.

AD 2022 nr 3 – ”polisen 2”

En polis sökte en anställning i en högre säkerhetsklass och säkerhetsprövades därför på nytt. Efter säkerhetsprövningen stod det klart att han inte längre kunde vara placerad i en säkerhetsklassad anställning och han blev avskedad. Skälen för avskedandet var att arbetstagaren

• vid säkerhetsprövningsintervjuerna och säkerhetssamtalen lämnat oriktiga uppgifter och förtigit uppgifter om samröre med kriminella personer samt oriktigt förnekat att han gjort vissa dataslagningar och att
• han haft förtroendeskadligt samröre med vissa personer under anställningen som polis.

De ovan angivna omständigheterna var kända och vissa av de olämpliga relationerna var ostridiga. Även fråga om tvåmånadersfristen.

AD fann att det förelåg laga skäl för avskedande.

AD 2022 nr 49 – operatörsdomen

En operatör vid ledningscentralen på Polismyndigheten i Västra Götaland blev efter en säkerhetsprövning inte godkänd för den säkerhetsklassade anställningen som hon hade. Arbetstagaren arbetsbefriades/stängdes av. Säkerhetsprövningen förnyades vid två tillfällen, med samma resultat. Hon erbjöds då en omplacering till en icke säkerhetsklassad anställning på Polismuseet i Stockholm som hon tackade nej till. Därefter blev hon uppsagd på grund av personliga skäl.

Skälen till själva säkerhetsbeslutet var initialt okända. Dessa framkom under processens gång, men var tvistiga i alla delar. Även fråga om tvåmånadersfristen och skadeståndsskyldighet för otillåten avstängning.

AD fann att det inte förelåg saklig grund för uppsägning. AD fann också att avstängning av en statsanställd, i enlighet med 12 kap. 7 § regeringsformen, ska ha stöd i en bestämmelse som meddelats i lag, att regeln om avstängning i villkorsavtalet inte har stöd i lag och att det inte funnits någon rätt till allmänt skadestånd för otillåten avstängning.

Rättslig reglering om säkerhetsprövning

Anställning i säkerhetsklass

Frågor om säkerhetsskydd och säkerhetsprövning regleras i säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen. I verksamheter där lagen är tillämplig, ska verksamhetsutövaren vidta de säkerhetsskyddsåtgärder som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning och övriga omständigheter. En anställning eller något annat deltagande i säkerhetskänslig verksamhet ska, enligt 3 kap. 5 § säkerhetsskyddslagen, placeras i säkerhetsklass i den utsträckning som framgår av 3 kap. 6–10 §§ säkerhetsskyddslagen.

I 2 kap. 3 § säkerhetsskyddsförordningen anges att behörig att ta del av säkerhetsskyddsklassade uppgifter eller i övrigt delta i säkerhetskänslig verksamhet är, om inte annat följer av bestämmelser i lag, endast den som har bedömts pålitlig från säkerhetssynpunkt. En säkerhetsskyddsåtgärd är därför personalsäkerhet genom bland annat säkerhetsprövning.

Personalsäkerhet

Personalsäkerhet ska förebygga att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet där de kan få tillgång till säkerhetsskyddsklassade uppgifter eller i en verksamhet som av någon annan anledning är säkerhetskänslig. Säkerhetsprövningen syftar till att klarlägga om personen kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i lagen och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Vid säkerhetsprövningen ska sådana omständigheter beaktas som kan antas innebära sårbarheter i säkerhetshänseende.

Av lagens 3 kap. 1–4 §§ framgår att säkerhetsprövning ska göras innan en person genom anställning eller på något annat sätt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet, men även under pågående anställning.

För att få tillräcklig personkännedom används säkerhetsprövningsintervju vid nyanställning eller vid en uppflyttning till en högre säkerhetsklass. Även andra former av säkerhetssamtal kan förekomma under anställningen vid behov. Vid en säkerhetsprövningsintervju eller ett säkerhetssamtal kan den som intervjuas få frågor som kan upplevas som ett intrång i den enskildes integritet. Det finns ingen föreskriven skyldighet att svara på frågor om privata förhållanden vid säkerhetssamtalen, men av ”polisen 2” framgår att ett uteblivet svar kan få betydelse för bedömningen av personen. Oärliga och ofullständiga svar påverkar självklart bedömningen av personens lojalitet, pålitlighet och sårbarhet.

Säkerhetsbeslut kan inte överklagas

Ett beslut om att någon inte uppfyller kraven för godkänd säkerhetsprövning får inte överklagas. Detta motiveras i förarbetena till 1996 års säkerhetsskyddslag (prop. 1995/96:129 s. 64 f.) på följande sätt.

• På det statliga området kan ett beslut i tillsättningsärende i regel överklagas till överordnad myndighet eller till regeringen. När det gäller de områden där anställningsrätten är fri måste det anses ligga i sakens natur att anställningsbeslutet inte ska gå att överklaga. Vad beträffar ett beslut att skilja arbetstagaren från en anställning som han redan innehar, kan beslutet redan nu på talan av arbetstagaren bli föremål för prövning av domstol. Det motsvarande gäller under vissa förutsättningar ett beslut om omplacering. Sammantaget saknas skäl att införa särskilda bestämmelser om rätt att överklaga de nu aktuella besluten.

Europakonventionen

Europakonventionen, EKMR, gäller som svensk lag och det finns två artiklar i EKMR som aktualiserats i samband med AD:s avgöranden, den ena är artikel 6.1 och den andra är artikel 8.

Artikel 6.1

Enligt artikel 6.1 tillförsäkras varje medborgare rätten till en rättvis rättegång och att inför en oavhängig och opartisk domstol få sina civila rättigheter och skyldigheter prövade. Detta innefattar även en reell och effektiv prövning av tvistefrågan.

I ”polisen 1” hänvisade AD till AD 2000 nr 17. I det målet konstaterade AD att ett beslut enligt säkerhetsskyddslagen i sig kan utgöra saklig grund för uppsägning. Arbetsgivaren, ett restaurangbolag, hade nämligen inte haft något annat alternativ än att rätta sig efter Luftfartsverkets beslut som innebar att arbetstagaren inte godkändes för arbete inom det säkerhetsskyddade flygplatsområdet. I ”polisen 1” var situationen dock en annan. Även om säkerhetsbeslutet och beslutet om uppsägning fattas av olika enheter/organ inom Polismyndigheten så är det likväl Polismyndigheten som fattar båda besluten. De avgörande omständigheterna som låg till grund för AD:s ställningstagande i 2000 nr 17 fanns därför inte i detta mål.

Mot bakgrund av ovan och att artikel 6.1 innebär en rätt att få sin sak prövad, fann AD i Polismål 1 att säkerhetsbeslutet i sig, inte kunde utgöra saklig grund för uppsägning. Till stöd för sitt resonemang hänvisade AD till Europadomstolens dom, Aleksandar Sabev mot Bulgarien, nr 43503/08. AD prövade således uppsägningen utifrån de faktiska omständigheter som legat till grund för säkerhetsbeslutet.

Artikel 8

Av artikel 8 följer att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv. En offentlig myndighet får inte inskränka denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa i artikeln uppräknade intressen, bland annat förebyggande av oordning eller brott.

I ”polisen 1” konstaterade AD att en polis är skyldig att upprätthålla en hög integritet också i sitt personliga förhållningssätt till personer som är föremål för en brottmålsprocess eller som begått eller utsatts för brott. Trots detta så måste rätten till respekt för privat- och familjeliv enligt EKMR likväl iakttas, så att inte enbart en viss familjebildning, utan lagligt stöd, leder till att en anställning förloras.

Skiljande från anställning efter säkerhetsprövning

Saklig grund/sakliga skäl

I operatörsdomen sammanfattar AD vad som framgått av de tidigare avgörandena vad gäller de rättsliga förutsättningarna för att kunna skilja en arbetstagare från anställningen när han eller hon inte längre är godkänd för en säkerhetsklassad anställning.

• Säkerhetsbeslutet utgår inte i sig grund för ett skiljande från anställningen. Det innebär att en prövning i sak behöver göras av de faktiska omständigheter som åberopats, enligt 7 eller 18 §§ LAS.
• När det är anställningsmyndigheten själv som gjort säkerhetsprövningen ska möjligheten att erbjuda arbetstagaren annat arbete, som inte är placerat i säkerhetsklass, övervägas enligt 7 § andra stycket LAS. Om det är möjligt och skäligt ska sådan anställning erbjudas, annars föreligger inte grund för uppsägning. Ger anställningsmyndigheten arbetstagaren i stället ett skäligt erbjudande om annat arbete som han eller hon tackar nej till, då står det klart att arbetstagaren inte längre kan kvarstå i anställning hos myndigheten. I den situationen är det inte skäligt att kräva att arbetsgivaren arbetsleder arbetstagaren till annat arbete inom ramen för arbetsskyldigheten.
• Det är således både de omständigheter som säkerhetsprövningen grundades på och att arbetstagaren har tackat nej till annat arbete som gör att anställningen hos myndigheten står i strid med författning och måste avslutas.

Tvåmånadersfristen

I målet som rörde Migrationsverket prövades frågan om arbetsgivaren hade iakttagit tvåmånadersfristen. Det hade gått mer än två månader från det att myndigheten hade fattat beslutet om att inplaceringen i säkerhetsklassen skulle upphöra och underrättelsen om uppsägning, men mindre än två månader mellan den tidpunkt då arbetstagaren hade tackat nej till omplaceringserbjudandet och underrättelsen om uppsägning. I enlighet med ovan, att även omplaceringsutredningen måste vara genomförd för att det ska föreligga grund för uppsägning, kom AD fram till att tvåmånadersregeln började löpa först sedan arbetstagaren hade tackat nej till ett seriöst erbjudande.

I ”polisen 2” gick det sex månader mellan underrättelsen om avskedande och den tidpunkt då Polisförbundet fick ta del av de omständigheter som låg till grund för säkerhetsbeslutet. Vid denna senare tidpunkt underrättades arbetstagaren igen om avskedande. Drygt tre månader senare beslutade personalansvarsnämnden att avskeda arbetstagaren. Förbundet ansåg inte att fristen skulle räknas från den första underrättelsen. AD konstaterade att avskedandet grundades på en stor mängd faktiska omständigheter och att materialet innefattade svåra sekretessavvägningar, var komplext och svåröverblickbart. Arbetsdomstolens slutsats var att den första tidpunkten för underrättelsen, trots den långa tidsutdräkten, skulle vara utgångspunkt för tvåmånadersfristen.

Arbetsgivarens bevisbörda

I operatörsdomen sammanfattar AD rättsläget när det gäller arbetsgivarens bevisbörda.

• Arbetsgivaren måste för att få framgång i en avskedande- eller uppsägningstvist åberopa och visa omständigheter som gör att det kan antas att arbetstagaren inte är lojal mot de intressen som skyddas i säkerhetsskyddslagen eller i övrigt inte är pålitlig från säkerhetssynpunkt, varvid sådana omständigheter som kan antas innebära sårbarheter i säkerhetshänseende ska beaktas. Enligt säkerhetsskyddslagen behöver man alltså inte styrka att arbetstagaren är illojal, opålitlighet eller sårbar, det räcker att man kan göra detta antagligt. Men de omständigheter som denna bedömning grundas på behöver likväl styrkas. Detta innebär att arbetsgivaren har att förhålla sig till samma, höga, beviskrav som är brukligt i mål som rör anställningsskydd.
• Därutöver måste arbetsgivaren visa att arbetstagaren avböjt ett skäligt erbjudande om annat arbete om sådant funnits.

När det gäller polismålen kan man konstatera att AD utgår från att man som polis har insikt och förståelse för vikten av att värna allmänhetens förtroende för polisen och polismyndigheten. Enligt AD ligger det i sakens natur att det inte kan krävas av arbetsgivaren att upplysa arbetstagaren om det förhållandet. Vidare utgår AD från att man som polis, när man intervjuas i samband med en säkerhetsprövning, antas förstå att oärliga och ofullständiga svar påverkar bedömningen av personens pålitlighet och sårbarhet.

De fyra domarna har olika utgångslägen när det gäller bevisningen. De omständigheter som legat till grund för säkerhetsbesluten har i några fall varit helt kända och i andra fall framkommit under processens gång helt eller delvis. I ”polisen 1” var omständigheterna i väsentliga delar helt ostridiga, medan omständigheterna i de andra målen var eller helt eller delvis tvistiga.

”Polisen 1” – olämplig parrelation

I ”polisen 1” var det ostridigt att polisen hade en parrelation med en grovt kriminell man, att hon hjälpt till i brottmålsprocessen mot honom och bland annat agerat med fullmakt för att få ta del av handlingar från förundersökningen mot honom. Dessa ostridiga fakta låg i stort sett till grund för domen.

Migrationsverket – illojala uttalanden

I målet som rörde Migrationsverket hävdade arbetsgivaren att arbetstagaren bland annat gjort illojala uttalanden. Till stöd för detta påstående åberopade arbetsgivaren skriftlig dokumentation om att arbetstagaren uttryckt sig kritiskt och nedvärderande om säkerhetsverksamheten samt om cheferna på Migrationsverket. De personer som hade lämnat uppgifter om arbetstagaren hördes inte i målet eftersom detta inte ansågs lämpligt ur säkerhetssynpunkt. Mot bakgrund av arbetstagarens bestämda förnekande under sanningsförsäkran, konstaterade AD att den skriftliga bevisningen inte hade sådan bevisverkan att arbetsgivaren hade styrkt att arbetstagaren sagt det som dokumenterats i ärendet. Därmed var det inte visat att det kunde antas att arbetstagaren inte var lojal mot de intressen som ska skyddas i säkerhetsskyddslagen eller i övrigt inte pålitlig från säkerhetssynpunkt.

”Polisen 2" och operatörsdom – olämpligt umgänge och icke medverkan vid säkerhetssamtal

I ”polisen 2" och operatörsdomen hävdade arbetsgivaren att arbetstagarna umgicks med personer som tillhörde Bandidos respektive Hells Angels samt att de förringat, lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter om relationerna i samband med säkerhetssamtal. Arbetsgivaren behövde i dessa mål styrka

1. att arbetstagaren verkligen umgåtts med vissa namngivna personer,
2. att dessa personer av någon anledning utgjorde ett olämpligt umgänge, exempelvis med koppling till kriminalitet,
3. att arbetstagaren insett att personerna ifråga utgjorde ett olämpligt umgänge och att
4. arbetstagaren brustit i att medverka och/eller lämnat felaktiga uppgifter (om relationerna) i samband med säkerhetssamtal.

I polismål 2 var det olämpliga umgänget delvis tvistigt. Det fanns i polismål 2 både skriftlig och muntlig bevisning som tillsammans styrkte p. 1-4 ovan. Den muntliga bevisningen bestod av vittnen som hållit i säkerhetsintervjuerna och den skriftliga bevisningen bestod av ifyllda frågeformulär från intervjun och utgjorde ett viktigt komplement till den muntliga bevisningen i de fall ord stod mot ord. Målet avgjordes till arbetsgivarens fördel.

I operatörsdomen var alla omständigheter i p. 1-4 tvistiga och av säkerhetsskäl fanns det inte tillräckligt med muntlig bevisning att åberopa och någon skriftlig bevisning gick, till följd av säkerhetsskäl, inte att åberopa. Målet avgjordes till arbetstagarens fördel.

Slutsatser av AD:s rättspraxis 2019-2022

Säkerhetsbeslutet utgör inte i sig grund för ett skiljande från anställningen. Arbetstagaren har rätt att i enlighet med art 6 EKMR få en rättvis rättegång. Eftersom beslutet inte kan överklagas och då arbetsgivaren inte behöver förhålla sig till en annan myndighets säkerhetsbeslut, prövas de omständigheter som ligger till grund för skiljandet.

För att lyckas visa dessa omständigheter krävs det omfattande bevisning, såväl skriftlig som muntlig, om arbetstagaren förnekar det som läggs henne/honom till last. Detta låter sig inte alltid göras till följd av bestämmelser om sekretess som går före rätten till partsinsyn, eller andra överväganden utifrån säkerhetsskyddssynpunkt.

Vidare utgör enbart olämpliga privata relationer troligen inte tillräckliga skäl för att skilja någon från anställningen. Detta följer av artikel 8 EKMR. Sådana relationer i förening med andra omständigheter, som kan antas påverka lojaliteten eller, att man inte medverkar eller lämnar oriktiga uppgifter i samband med säkerhetssamtal, kan dock utgöra grund för skiljande från anställningen.

För att det ska föreligga grund för uppsägning behöver arbetsgivaren, utöver att åberopa och styrka de omständigheter som ligger till grund för säkerhetsbeslut, också genomföra en omplaceringsutredning och, om möjligt erbjuda annan anställning. Först därefter börjar tvåmånadersfristen löpa.